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温州市洞头区综合行政执法局文件
洞综执〔2018〕20号
《温州市市容和环境卫生管理条例》立法后评估报告
区人大法制内务司法委员会：
随着社会经济的快速发展，人们对城市市容环境卫生的质量提出了更高的要求，为了加强和规范市容环境卫生管理，创造整洁、优美、文明的城市环境，2015年12月30日省人大常委会批准通过《温州市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》），自2016年3月1日起施行。本《条例》共六章五十七条，从市容环境卫生责任区、市容管理、环境卫生管理等方面构筑我市市容环境卫生管理的制度框架。
区综合行政执法局作为《条例》立法后评估的实施单位，对《条例》开展了立法后效果评估，现将有关情况报告如下：
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评估工作开展的基本情况
2018年2月9日，洞头区人大常委会办公室下发文件《关于开展<温州市市容和环境卫生管理条例>立法后评估工作的通知》（洞人大常办〔2018﹞8号），要求对本《条例》开展立法后评估。
在评估实施过程中，区综合行政执法局采用多种方式开展调查研究，确保评估工作落到实处。具体情况如下：
走访调研
通过广场宣传咨询活动、巡查走访等方式向街道、社区居民对城市市容环境卫生管理工作征集意见建议。截至今年3月初，已开展宣传咨询活动5次，巡查走访北岙、东屏、大门、元觉、霓屿、鹿西6个街道乡镇，以及城区环卫保洁公司。
交流座谈
书面征求机动中队、各执法中队、市容环卫中心意见，并召集开展交流座谈会，对《条例》颁布后采取的落实措施、主要做法、取得成效和存在的问题等进行总结，提出修改意见和建议。
《条例》实施成效
2016年3月1日《条例》实施以来，区综合行政执法局认真贯彻落实《条例》的规定，全面加强市容环境卫生执法工作，从严整治“五乱”，深入推进综合环境提升，打造“全市最干净城区”。
宣传贯彻情况
1.组织《条例》宣传贯彻
市综合行政执法局在《条例》实施之初召开了全市范围综合行政执法局的专题学习宣传贯彻会议。我区综合行政执法局及时向局各职能部门、各执法中队工作人员传达会议精神，印制人手一册《条例》，要求执法人员加强《条例》学习，学以致用，落实宣传市容管理的法定规范行为，及时遏制违规现象的发生。
2.广泛开展社会宣传
区综合行政执法局充分利用区法制宣传橱窗、社区走访、广场宣传、新闻报道、网络媒体等宣传方式持续宣传《条例》内容。结合“12·4宪法日”、“3·15消费者权益日”、“祥和新春”等大型法治宣传活动中，深入社区开展宣传，制作发放《条例》图解手册，简短易记、通俗易懂；加强日常巡查力度，整治违反《条例》的现象，依规严管、全面规范。
3.开展全方位执法培训
通过以自主学习、邀请专家授课培训、交流座谈等方式，全面强化学习《条例》；以典型案例作为指导，进一步深入剖析《条例》内容；通过系列的培训活动，使执法人员掌握法规要义，拓宽知识层面，提高执法水平，逐步打造一致高水平的市容环境卫生管理专业队伍，为市容执法工作任务的开展打下了良好的基础。
（二）《条例》执行情况
1.规范市容市貌。严格落实“路长制”、网格划定、定人定岗、不定期巡查等方式的管理要求和错时执勤、延时执法等勤务模式，出色完成国卫、国家文明城市复评任务。通过严管重罚，我区流动摊贩路边经营、占道经营现象明显下降；大力整治乱张贴乱涂写，加强城市管理法规宣传，中心城区“牛皮癣”基本消除；在广场、旅游景点等公共场所开展劝导性执法，加强对乱丢乱吐行为的教育，城区卫生面貌发生了较大改善，市民的环境保洁意识也有了明显的提高；加大对乱拉挂整治力度，坚决制止商家促销等乱拉挂行为，为广大市民营造了整洁、舒适有序的城市环境。
据统计，2016年，共出动执法人次1390人次，流动摊贩及店面出室经营累计925处，暂扣物品456起；拆除各类违章横直幅845幅、破旧店招店牌95处1550平方米，破损户外广告牌188处，清理乱张贴3210处，清理卫生脏乱点（垃圾点）645处；依法立案查处7件，罚款金额总计11500元，其中出室经营3件、倾倒建筑垃圾3件、挖掘道路1件。2017年，共出动执法人次6420人次，店面出室经营累计1986处，取缔流动食品经营户15家，查扣各类经营工具47件；在燕子山新城客运站边和连城大道旁设置2个小作坊、小餐饮、小摊贩疏导点；集中整改空调外机300余台；依法立案查处16件，罚款金额总计8250元，其中出室经营5件、倾倒建筑垃圾3件、挖掘道路1件、乱张贴广告6件、泄漏黄泥1件。
2.整治综合环境。全面实施城区环卫保洁一体化，被王蛟虎书记赞为“全市最干净的城区”。荣获2017年全省城市市容环境卫生工作先进单位，成为全市唯一获得该荣誉的县级局。建立健全信息管理平台，以数字化管理推进城市保洁；改造提升五岛沿线、通景公路19座垃圾坞、公厕和垃圾中转站；2017年全区外运生活垃圾3588车，共计27982.21吨，做到生活垃圾日产日清，生活垃圾无害化处理率100%。制定洞头区餐厨垃圾管理制度（试行），加强餐厨垃圾管理登记制度，城区大中型餐饮单位65家已纳入餐厨垃圾统一收运体系。投入65余万元推进城区生活垃圾分类工作，建造垃圾分类宣传栏68个，城区主次街道、小区、学校及机关、企事业单位分别布置分类果壳箱200个和分类收集桶1500余只。每月派专人对河道保洁工作进行日常巡查与考核，确保保洁质量。牵头整治小城镇“线乱拉”现象，告别“空中蜘蛛网”。
3.精细化数字城管。洞头区智慧城市（智慧城管）一期建设项目于2017年8月22日公示期满，项目中标总金额750.0382万元，包含10套子系统建设数字城管升级、统一门户、城市大数据中心、停车诱导、特种车辆、城市照明、智能分析、煤气网上支付和农污管理系统，计划2018年2月底完成。2017年洞头区数字城管信息系统共受理各类城市管理案件5045件，投诉案件数量（件）三来件227件、应急联动344件、微信平台873件、民勤处置中心117件等，处置率为100%，居各县市排名第1位。根据以往考核扣分问题出台新考核管理办法，鼓励全员拓展业务、微信信息资源共享、多形式开展业务合作，顺利完成区数字城管一级联动30个部门的所有案件完成率100%。
三、《条例》存在的主要问题
（一）环境卫生责任区制度
《条例》第十条、第十一条、第十二条明确了市容环境卫生责任区管理制度，相比以往职能边界不清的现象，作了比较清晰的规定，根据不同区域、场所、设施的各自特点，明晰了责任区和责任人的范围，对责任区、责任人作了法定化的划定，对责任人的责任作出了规定。进一步理顺了管理体制，更加明确了市容环境卫生行政主管部门与街道办事处、镇人民政府的管理职能。
但在实际执法中，也存在着一些问题：例如，《条例》第十一条第（十）项“化粪池由产权单位负责；产权不清的，由所在地市容环境卫生行政主管部门负责”，执法中队在我区建成区范围多次接到投诉，某小区化粪池因管道破裂造成外溢，但产权单位不明晰而导致大部分出现此种现象均由执法局负责。我区有很多类似现象发生因责任人不明确而使责任区域管理滞后，无形中也增加了执法难度，不利于市容环卫责任区制度的落实。同时，责任区域明确的责任人，也存在不按照规定落实管理职责或管理落实不到位的现象，对城市市容管理产生一定程度的影响。
（二）《条例》设定的规范内容、法律责任
1.《条例》设定的科学性。《条例》不仅约束行政管理相对人的行为，也规范管理者的行为；同时更科学地设置了法律责任，对上位法已有规定的，本条例不作规定，使整个条文更加简洁，同时防止多头执法。
2.《条例》设定的合理性。《条例》结合温州实际，对温州市容管理中存在的突出问题，在上位法规定的基础上，将上位法有些没有规定、有些有规定但不具体的问题设定、增加内容条款及法律责任，使市容执法管理具体化、法定化、人性化。
针对目前比较突出的管理问题，如架空管线的设置（第十七条、第四十六条）、分界隔离设施（第十八条、第四十七条）、化粪池管理（第四十条、第五十四条）等方面，创设条款、设定法律责任；对堆放物料、未按要求设置环境卫生设施或活动后未及时清除（第四十八条）等方面，设定法律责任；为加强市容管理，增加禁止揽工、派发广告事项（第二十一条、第四十九条）、增加不得设置接坡条款（第二十二条、第五十条）、增加禁止向车外抛物条款（第二十三条、第五十一条）、增加乱张挂事项（第二十八条、第五十三条）、增加工业固体废物、危险废物严禁混入生活垃圾的规定（第三十六条）、增加建筑垃圾消纳场所管理要求（第四十一条）；对空调外机设置（第十六条）、景观照明管理（第二十九条）、餐厨垃圾管理（第三十九条），进一步细化了管理要求。
与此同时，《条例》第二十一条第二款，“在不影响群众生活、交通通行以及市容环境卫生的情形下，县(市、区)人民政府可以确定特定区域和时间，允许摆摊设点”。这体现了疏堵结合、灵活管理的人性化执法精神。
但仍存在一些问题，例如：治理流动摊贩乱摆摊是城市管理工作中的重点和难点，《条例》第二十一条参照《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《省条例》）中第十七条规定“违反本条第一款规定的，责令改正；拒不改正的，可以处五十元以下的罚款”，设定的罚款的管理措施，未能达到理想的管理效果。且乱摆卖行为种类繁多，对涉及到食品安全、交通安全等领域的行为，仅由城管部门从维护市容环境角度予以查处，执法手段单一、力度不强，处罚标准较低、效果不佳。
再比如，《条例》第二十九条对城市景观照明设置的管理，出于对城市管理精细化的标准要求，只设定了管理的要求，缺少设定的法律责任，且上位法并未对此做出规定，日常管理限于对管理者的监督责任。
（三）《条例》执行情况
1.城市化管理区域需进一步细化，配套制度标准亟待制订出台。一是管理区域的局限性。该《条例》适用于“本市行政区域内城市建成区、县人民政府所在地镇（街道）建成区以及县级以上人民政府划定并公布的其他实行城市化管理的区域的市容环境卫生管理活动”。根据《关于公布2016年温州市区城市建成区面积及范围的通知》（温政办〔2017〕57号），目前我区建成区面积为5.57平方米（灵昆街道除外），范围仅覆盖北岙街道中心城区，未包括东屏、霓屿、元觉、大门、鹿西等5个乡镇（街道）区域，导致《条例》未明确其他区域，造成执法地域限制，不利于市容管理的全面开展。二是配套制度标准制定的滞后性。目前我市已配套制定了《温州市城市容貌标准》、《温州市户外广告设施设置规范》、《温州市户外招牌设置规范》，其适用范围同《条例》一致，仅适用于我区建城区范围；《条例》对主要街道和重点区域建(构)筑物的容貌花了较大“心思”，因而对主要街道和重点区域的划定十分迫切，我市现阶段仍处于意见征求阶段，时效缓慢。
2.执法协作与联动机制有待进一步完善，执法责任还需清晰界定。城管执法行使的相对集中行政处罚权，是从原来的职能部门剥离出来的，所以城管执法的有效性必须依赖于相关职能部门的配合。一是行政处罚与其他行政管理手段衔接的问题。在实践中，行政许可机关对行政许可后的违法行为缺乏监管，推诿扯皮的现象时有发生，末端监管的行政处罚机关执法难度加大。二是对于同一违法行为同时违反不同的行政法律法规，且城管执法机关和其他行政机关都有行政处罚权的违法行为，还需要进一步明确各部门的执法责任，建立共同查处机制。如，城管执法机关根据《条例》有查处乱摆摊的职责，但是如果乱摆摊中出现食品安全问题，那这里也应有行政主管部门的监管责任；《条例》中对乱占道经营作出相应的规范要求，但是经营许可准入门槛低，衍生而来的乱占道经营现象影响了城市市容市貌，那这里也应有前置的许可审批主管部门的监管责任。
3.城市综合执法方式较单一、执法裁量基准界定模糊，大大限制了执法效能和执法力度。
一是执法方式单一。根据《条例》相关罚则，大多市容环卫违规行为的处理方式是责令限期改正、进行罚款的行政处罚，并未从法定角度赋予城管执法部门可以对兜售物品或使用工具依法没收的执法职权，执法的方式较为单一，后续无保障措施，影响执法效果。流动摊贩遭驱赶后往往携带其经营工具徘徊在周边，一旦城管执法人员离开，占道经营现象回潮，使整治仅流于形式，只能维持较短的时期，难以有效巩固执法成果。
二是执法裁量基准界定模糊。《浙江省住房城乡建设系统行政处罚裁量基准》对城市管理领域部分违法行为的违法情节界定比较模糊，“情节轻微、一般、严重”没有量化标准，同时《条例》新设定的条款和法律责任相应的裁量基准仍为空白，一定程度上限制了执法力度。
（四）完善《条例》的建议
1.配套制定相关制度文件，落实属地管辖责任。
鉴于市容环境卫生管理责任制度工作的机制不健全，协调配合、监督管理、处罚工作衔接不够紧凑，特别是出现职能交叉时，有些工作落实不到位，故对市容环境卫生管理制度提出如下几点建议：
一是对城市建成区区域进行补充增加，使《条例》适用区域扩大，解决执法地域“僵化”的难题，《条例》才能充分发挥城市管理执法监督的作用。
二是确定主要街道和重点区域的范围，《条例》中第十四条、第十五条、第十七条、第十八条等条款，提到了“主要街道、重点区域”的适用，对该区域市容市貌的标准提出更具体的要求，有利于城市环境卫生的综合管理，体现城市容貌“点面结合”的协调管理特色。
三是细化环境卫生责任人。《条例》中对市容环境卫生责任区管理制度作出了规定，但仍普遍存在着管理职能交叉重叠或管理缺失的现象，由于责任不明、产权不清等因素，直接影响城市形象和居民生活，增加执法难度，不利于城市市容的管理。应严格遵守属地管理原则，划清管辖区域，明确责任；街道办事处、镇人民政府组织各居民委员会划定辖区内背街小巷等卫生责任区，加强监督考核，来提高卫生责任区的环境卫生保洁工作。
2.修订流动摊贩管理罚则，设定严厉的法律责任。
《条例》部分条款处罚标准偏低，处罚幅度不大，违法成本较低，执法成本高，导致法规的威慑力不足，对违法当事人起不到惩戒和教育的作用。如针对流动摊贩乱摆摊行为，根据《条例》第二十一条、《省条例》第十七条第（一）项和第（五）项之规定，“责令改正；拒不改正的，可以处五十元以下罚款”。特别是针对在严禁摆摊区域长期定点设摊经营、烧烤扰民导致阻碍交通和污染环境的乱摆摊行为，处罚力度弱起不到震慑作用，也难以达到整治的效果。
3.加强部门间的协作联动，建立城管综合执法保障机制。
对于像上述流动摊贩的行为，不能单单从市容角度进行规范，无证经营、食品安全、特殊物品摆卖等行为，需要各执法部门的协作联动。且城管执法屡遭暴力抗法，执法人员的人身安全有时也得不到保障，缺少公安部门的联合执法，执法效果也很难保证。因此，应建立工商、市场监管、文化执法、交通、公安等多部门的联动机制，个人征信、行政许可后监管信息共享，加强城市管理的执法力度。
对于普遍出现的占道经营行为建立行政许可审批前监管的工作机制，划分重点区域以限定不可从事的经营行业领域（行业领域会出现占道经营行为，严重影响市容环境的），不予审批；未划分的区域以联合现场勘查方式，符合条件且不妨害市容环境面貌的，予以许可审批，例如洗车行、蔬菜买卖等可能会涉及占道经营的领域，在营业执照及其他需要办理的行政许可审批前，审批部门联合市容管理部门等进行实地勘察，场所符合条件且不影响市容环境的予以许可审批。通过设立审批高准入标准、联合实地勘查协作机制，从根源上制约乱占道经营的现象。
4.根据实际，增加设定条款内容、法律责任。
一是《条例》中对景观照明管理（第二十九条）仅设定了管理要求，没有作出处罚规定。处罚规定与管理规定不对应，执法依据还不够充分。上位法也无设定相关法律责任，建议从上位法角度先行增设。
二是对于“僵尸车”投诉普遍的现象，在路边、小区、停车场、背街小巷等地方，“僵尸车”已经成为一种新型城市垃圾，影响城市市容市貌，难以解决。找不到车主，或者车主不处理，小区物业没有执法权，交警管理道路中非停车位的车辆，拖车费用成本大，诉讼程序繁琐，种种现状亟待立法解决。
三是量化城市管理领域裁量基准，对《条例》新增设条款内容、《省条例》部分未设定违法情节的内容进行标准量化，以强化城市管理执法的公平化、规范化、法定化。
洞头区综合行政执法局
2018年3月12日
